吴件 雷晓康：基层部门缘何“耕了别人的地，荒了自己的田”？ | 对话佳作062期
嘉宾介绍
吴件，清华大学公共管理学院博士研究生，主要研究领域为市场监管、社会治理。目前在《公共管理学报》、《中国行政管理》、《行政论坛》、《中国公共政策评论》发表等CSSCI期刊发表学术论文11篇（含录用待刊发2篇），多篇文章获人大报刊复印资料、中国社会科学网、国务院发展研究中心信息网（国研网）全文转载。曾获“中国行政管理学会2020年”年会征文二等奖，“全国高等学校创业教育”优秀论文一等奖。 雷晓康，西北大学公共管理学院（应急管理学院）院长，教授，博士生导师，南开大学经济学博士后，英国兰卡斯特大学访问学者，陕西省中青年社科拔尖人才。西北大学民政部政策理论研究基地合作单位主任，西北大学中国老龄协会老龄科研基地主任。陕西省第十三届人民代表大会常务委员会社会建设工作咨询专家、陕西省人民政府立法专家库成员、陕西省公共文化服务体系建设专家库成员、陕西省应急管理专家库成员、西安市决策咨询委委员、中国养老金融50人论坛（CAFF50）特邀研究员。
访谈实录
Q1：您可以简单介绍一下在《公共管理学报》2021年３月发表的《基层部门职责越位及其制度逻辑——对市场监管领域的观察》一文吗？
吴件 雷晓康：本文思路启发于2019年暑期在云南某地级市市场监管部门的调研，笔者观察到基层市场监管部门存在大量职责越位的现象，各个层级的市场监管人员均吐槽：目前市场监管部门是“耕了别人的地、荒了自己的田”。我们认为这个现象值得关注。目前，建设职责明确、依法行政的政府治理体系是我国行政体制改革的重要目标，为何存在众多越位行为？又会带来什么后果？通过查阅文献，目前学界主要的认识是公共选择理论和单维的制度视角，认为职责越位是部门追求利益最大化的结果，在一些宏观制度设计缺陷以及制度惯性下，更能诱导基层部门主动、自愿的职责越位。本文以市场监管领域为例，进行了两轮的调研，认为基层部门职责越位更多是被动、非自愿的，职责越位具有扩张的趋势，且是多重制度间相互作用的系统结果。本文的初步探索能完善政府职责越位的综合图景和中观层面的制度逻辑解释，为基层政府部门正确履职，职责正位提供一定的启示。
Q2：安东尼·唐斯曾指出官僚组织的地盘（turf）扩张行为，这与文章中基层部门职责越位的进一步扩展有何关联与差异？
吴件 雷晓康：安东尼·唐斯是较早利用经济学方法来分析官僚制的公共选择理论家之一，他以经济人假设为前提基础，构建了一个比较系统完整的官僚行动逻辑理论，其认为官僚化的官员，很大程度上被自我利益所驱动（不是唯一的）（袁明旭，2010）。按照唐斯的观点，官僚组织生来就设法扩张，其重要根源在于：快速扩张吸引人才；增强领导人权力、收入和声望；组织内部士气最大化、内部冲突最小化；改善绩效质量和生存机会；组织激励官员支出更多而非减少花费等（Downs. A，1967）。官僚常常试图采用以下途径来寻求扩张：获取那些暂时不能由其他任何人执行的特殊职能尤其是在其部门内部；为其部门创设新的职能，尤其是那些在其他地方无法执行的职能，甚至试图“夺取”能力较弱的执行者拥有的职能等（袁明旭，2010）。
综合以上，本文所关注的基层部门职责越位和唐斯的官僚组织的地盘（turf）扩张有着以下主要区别：
（1）解释的理论视角不同。唐斯的官僚组织扩张的理论基础是公共选择理论，认为官僚组织具有主动、强烈的扩张趋势；而本文则是挑战这种解释路径，认为基层部门职责越位更多是被动、非自愿的行为，背后是多重制度互动逻辑。
（2）官僚组织扩张和职责越位概念内涵存在差异。官僚组织扩张的表现主要是组织人员、支出、职能的扩充，而本文认为职责越位包含了三个层次（见文章图1），表征是政府履职超过了法定职责、主业职责的范围和要求，更多履行了“非法定”、“副业”的职责，这是职责越位的直观识别；理念层面是政府职权介入市场（社会）能自我调解的领域，导致政市关系不明、政社边界不分，这是职责越位的价值准绳。
（3）两者有一定的联系，基于公共选择理论能较好解释主动型的职责越位。值得注意的是，职责越位并非一成不变，是动态变迁的，往往具有扩张的趋势，这和政府规模不断膨胀扩张的趋势紧密联系，即职责越位很可能导致官僚组织扩张，这条路径笔者认为需要加强研究（当前研究主要将组织的人员数量、职务等级数量、财政预算最大化作为官僚组织扩张的表征）。
Q3：文章将越位行为从显性与隐性、主动与被动两个维度进行划分，这种分类您是基于怎样的考量？
吴件 雷晓康：很少有学者对职责越位进行类型区分，对职责越位的理解容易含混不清。本文为了提高对职责越位更深入的认识，和文章对话的理论结合起来，并且也参照了实地调查的经验材料。笔者认为职责越位可以两个角度考量：
（1）越位的显性与隐性维度。显性越位是从法定与非法定职责的关系出发，指履职行为明显违背法律法规规定的部门职责范畴。隐性越位则是就政府与市场关系、“主业”与“副业”关系而言，指履职行为一般在法定职责范畴中，但履职侵占了市场(社会)自我调解领域，或导致“副业”占据了“主业”职责。
（2）职责越位的主动和被动维度。主动越位是部门主动、自愿实现职权延伸与越权，部门领导和成员较为赞同；被动越位是部门被动、非自愿的行为，部门领导和成员也较为反对（见表1）。
表1对职责越位的四种类型进行了划分，和目前学界的主要解释视角对应了起来，基本周延涵盖了职责越位的不同类型，也对下文的分析提供了一个方向性的框架。
Q4：请问基层的职责越位现象是普遍现象吗？本文以市场监管部门为例展开研究，但基层部门的职责存在显著的差异，您认为本研究的结论在其他基层部门中是否具有适用性？
吴件 雷晓康：笔者基本肯定基层市场监管部门存在大量的职责越位现象，至于该结论是否适用于其他部门，这涉及到外部效度，不同类型的基层部门，职责越位的程度、表现形式是不一样的。
（1）职责宽而不专，内设结构众多，具有基层执法权，且在政府行政序列中部门行政地位偏低，常常属于“兜底”部门，典型的如市场监管、城管、民政等部门，笔者的调研初步显示其更多是被动越位。
（2）职责较为专业，具有基层执法权，行政地位中等，如卫生健康、生态环境部门，笔者对相关领域专家进行了初步咨询，专家也反馈存在同样的职责越位。
（3）职责较为专业、行政地位较高，如发改委、组织、公安部门等，笔者的初步了解，这些部门也存在职责越位，但更多可能是主动越位。
总之，笔者认为基层部门的职责越位是较为普遍的，不同属性、类型的部门的越位、制度逻辑也存在一定的差异，一些部门偏向于主动显性/隐性越位，一些部门主要是被动显性/隐性越位，或则是一种混合状态，即同一部门在不同领域、情景，既有主动被动，也有显性隐性，部门职责越位是相当复杂、变化的。这也是笔者下一步的研究工作。
Q5：上级制定详细的指标分解和绩效考核体系是造成职责越位的原因之一。如今基层政府主要职能正由经济职能向公共管理转变，而在公共服务领域，指标并不明晰，您认为这对“职责越位”现象有何影响？
吴件 雷晓康：民众对公共服务质量、多样化的需求越来越高，基层政府也越来越强化公共服务职能，但对公共服务绩效考核还面临诸多制度模糊。诚如笔者在文章所论述，制度的模糊化也会带来职责越位，更容易诱导隐性越位。制度的模糊性带来权责不清，这成为各个部门推诿扯皮、相互卸责的主要原因。一些属地政府可能在制度模糊下，并不清晰各部门的法定职责，“乱摊派”职责，促使一些部门职责越位。而部门往往具有“争利而避害”的倾向，一些强势部门可以对一些“费力不讨好”的服务职责进行卸责，而极力争夺“光鲜又讨好”的职责，而另一些部门由于其综合、宽泛的属性，则容易被动揽责、被动越位接盘背锅。
另外是基层政府绩效考核中，还普遍存在重专项、轻日常，重视一些关键指标的倾向，进一步诱导并扩大职责越位。上级部门和属地政府强调专项运动治理绩效，进而动员、激励和控制下属部门，下级部门也会回应上级和属地政府的专项治理需求，而少关注常规治理的绩效（倪星、原超，2014）。基层部门的常规工作则演变为“业务工作”，中心工作则是“运动”，“业务工作”服从“中心工作”（赵树凯，2018：256）。然而，大量的专项运动治理，以超越法律规范和组织体系为特征，与行政组织结构的理性化与制度化发展相背离（黄小勇，2003：304），容易带来职责越位，职责越位也会随着绩效对专项治理的焦点重视而逐渐扩张和强化，甚至专项整治走向常态化，日常职责逐渐走向边缘，职责越位也成为一种常态。
Q6：一定的职责越位是有益的，在现实情景中，基层部门应如何正确的耕别人的田？耕到何种程度才能不荒自己的地呢？
吴件 雷晓康：一定的政府职责越位是有益的，它有利于关注一些因职责“真空”、无部门涉及的事务领域，也提供了一种更加灵活的治理机制，使上级和属地政府更好实现政策目标，并与基层部门形成治理合力等。但基层部门应如何正确地耕别人的田，而不荒废自己的地？笔者还没有想清楚，目前只有一些碎片化的想法，供参考与读者批判。为了正确“耕别人的田而不荒自己的地”，必须建立一套原则、机制，来指导基层部门的职责越位限度和程度。
（1）基本履职准则是“谁主管谁负责”，主管部门负主要责任。现实场景中，一些事务需要基层各个部门协调配合、有序分工。履职该事务过程中，要明确主管部门负主责，其他配合部门在“耕别人田”的时候，不能“越俎代庖”、“喧宾夺主”，要扮演好配合者的角色，特别是立足本部门“三定方案”规定的职责。
（2）“耕别人田”的前提是不损害基层部门自身核心主责的履职。若对非核心、非部门职责履职过多，耗费大量精力，导致“副业侵袭主业”，组织成员诸多不满，则需要及时职责纠偏正位。
（3）长效机制是依照法律法规，系统梳理、建立各层级、各部门的动态、具有弹性的权责清单。目前许多地方政府正在推行这项工作，厘清平行部门工作职责，完善市、县（区）、乡镇政府的权责清单，并根据机构和职能调整、管理任务变化等情况，及时调整部门权责清单，同时保障职责配合、部门协调的弹性。
Q7：诸如安全监管、市场监管等部门，不得已的“越位行为”在法律边缘不断试探，您认为未来应该如何应对此类风险呢？
吴件 雷晓康：建设现代行政管理体制，需要正确处理政府、市场和社会的关系，政府发挥正确的职责，不能“政企不分”、“政社不分”、“非法定职责过多”、“主业副业倒置”，要实现职责越位向“职责正位”的归位。
（1）以“清单制度”助推职责归位。职责越位很大程度是属地政府、上级部门、平行部门过多的卸责、压责而形成，导致基层部门“耕别人地、荒自己田”。要通过更加全面和细化的“职责清单”、“权力清单”，明确各层级政府、各部门的法定依据、实施机构、职责边界、运行流程等，实现“清单制度”与“三定方案”的有机衔接（朱光磊、杨智雄，2020），来减弱制度的碎片化和模糊性
（2）完善基层部门的绩效考核制度。改变绩效考核重专项治理、高指标化的导向，需要突出对核心职责、日常治理的重视。建立多元评价考核机制，变“一次性”考核的“一锤定音”为常态、定期化考核的“多点开花”，推动基层工作“抓细、抓常、抓长”。同时科学设置考核指标，坚持以社会效益为导向，如将“案件质量”作为考核重点，取代“案件数”和“履职率”等项目（宋德兴，2020）。
（3）做好相应的履职教育培训，组织开展法律法规的业务训练。既要对基层部门工作人员的履职教育，也需对属地政府、上级部门的领导进行法定职责教育，甚至建立相应的针对上级部门、属地政府、其他部门职责甩锅、卸责行为的问责机制。
（4）建立基层部门履职越位的纠偏机制。上级部门对职责越位行为要进行正确指导与纠偏，及时与属地政府、其他部门协商沟通。同时，对基层部门不履行越位职责可以减少问责，甚至不问责。
Q8：前段时间清华大学召开了“案例建设高端研讨会”，学界有观点认为案例研究的春天已经到来。本文也是基于非常扎实的案例研究，那您对于案例研究有什么心得与读者分享？
吴件 雷晓康：清华大学召开了“案例建设高端研讨会”，凸显了案例研究越来越得到学界的认可和推崇。就笔者而言，对于案例研究心得主要有如下几个方面：
（1）案例研究不能只停留在问题描述或自我循环式案例研究，应当自觉根据研究问题来精心、科学性选择案例，如最相似案例体系设计与最不同案例体系设计。一般基于逻辑代数（布尔代数），通过案例比较来揭示具体的逻辑因果—充分必要条件，而非简单的变量相关（这部分学界已有较多阐述，读者有兴趣可以参阅：格尔茨、马奥尼，2016；叶成城、唐世平，2019；蒙克、李朔严，2019；陈超、李响，2019等）。笔者的这篇文章，是根据研究问题，对基层部门职责越位进行案例描述，试图挑战主流的学界理论认识，并初步尝试探索多重制度逻辑对基层部门职责越位影响的因果逻辑（未来还需要进一步规范和强化）。
（2）案例研究要力图展示“真实”的情景。笔者尤为推崇实地调研收集的案例，也应当在实地中体验、观察足够的时间。目前，一部分研究热衷于抓取大量互联网的案例进行分析，应当注意这些案例都是经过多重筛选过滤后的案例，可能遗漏了很多真实、有价值的信息，应加以甄别。另外，一些实地调查实质是短期性“走马观花式”的座谈、交流，要一些政府写好的文件材料，这也可能不会获得真实、全面的案例资料。笔者做案例研究的经验是至少要待两周以上的时间，与被研究者成为相互信任、能倾诉真实声音的朋友，进而体验、观察真实的案例情景。
（3）案例研究也需要遵循科学、严谨的研究步骤和程序。如资料什么时候收集完？研究者什么时候退出现场？应遵循“理论饱和”原则，即资料达到了饱和，进一步收集的资料已经与前面收集的资料出现了内容上的重复，没有新的资料出现；资料分析比较密集，分析的理论框架越来越精细等（陈向明，2016：96）。又如，建立案例研究草案、案例研究资料库，使用多种证据来源，如文件、档案记录、采访、直接观察、参与性观察、实物证据、学界文献资料等，各种证据相互佐证完善，建立证据链，形成“三角验证”（罗伯特.殷，2016：123-132）。
（4）好的案例研究也有一套评价标准。具体可以参见罗伯特.殷(罗伯特.殷，2016：46）提出的案例研究的建构效度、内在效度、外在效度、信度检验策略，这些也是指导案例研究的过程参照。
（5）从更高层次而言，应当关注案例背后的深层意义结构，而非浅层因果关系。这也是解析性研究（interpretive）的核心主张，其认为社会行动是具有意义的自愿活动，只有在人的行动和互动中被赋予了意义，社会的各个组成部分才可以真正导致社会结果。因此，因果解释的焦点在于社会现象被赋予意义的过程，在于多重意义世界交织互动的过程，在于实现主观意义世界和客观意义世界的持续互动（Schutz,1967；Reed,2011；罗祎楠，2019；Yinan Luo，2021）。基于以上认识，对基层部门职责越位的关注，还应当加强考察基层公务员对职责越位的主观意义认识，研究者的解读与认识，以及背后的制度、结构的嵌入式影响，又会如何导致被研究者的主观意义认识，并作用于其行为模式、客观世界。
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访谈：张珺 黄扬 姜宝卿 成纪宏 吴芳 高姝蕊 编辑：高姝蕊审校：对话佳作版块团队